EU nevyslyšela dlouhodobá varování průmyslu, takže výsledek prosincových trialogů mezi Komisí, Evropským parlamentem a členskými státy k revizi systému emisního obchodování (EU ETS) a zavedení mechanismu uhlíkového poplatku na hranicích EU (CBAM) neřeší vážné riziko dalšího oslabování konkurenceschopnosti evropských firem a neplnění dekarbonizačních cílů.
Členské státy (ČS) pod vedením českého předsednictví dosáhly společně s Evropským parlamentem (EP) a Evropskou komise (EK) koncem loňského roku shody nad podobou zásadní revize evropského systému obchodování s emisními povolenkami (EU ETS). EU ETS je stěžejním nástrojem pro dosažení cíle 55% snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030.
Výsledkem trialogu je navýšení ambice redukovat emise v sektorech spadajících pod EU ETS o 62 % oproti roku 2005. Do systému bude nově plně zahrnuto letectví a postupně se připojí i námořní doprava či spalování odpadů. Nového cíle má být dosaženo pomocí několika nástrojů včetně rychlejšího odvodu povolenek do tzv. rezervy tržní stability a jednorázového zrušení určitého objemu povolenek. To povede ke snížení počtu povolenek v systému a navýšení jejich ceny. Systém bezplatného přidělování povolenek projde významnou kvantitativní i kvalitativní změnou díky zavedení CBAM.
Dále vznikne paralelní obchodovací systém (tzv. EU ETS II), jenž od roku 2027 zpoplatní emise z paliv na úrovni dodavatelů pro sektor silniční dopravy, budov či průmyslových zařízení. Tato zařízení doposud nespadala pod EU ETS, ať už z důvodu menší výrobní kapacity či nezahrnutí daného typu aktivity do emisního obchodování. Cena povolenky pro tento systém je dočasně zastropována na 45 eurech, tedy asi polovině ceny povolenky v původním systému. významnější negativní dopady na citlivé spotřebitele má kompenzovat nový Sociálně-klimatický fond.
Stávající dekarbonizační fondy pod EU ETS podporující investice do modernizace energetických systémů a snižování emisí v „chudších“ státech EU (Modernizační fond) a dekarbonizační inovace v celé EU (Inovační fond) budou finančně posíleny, a to i díky rostoucím výnosům z prodeje zdražujících se povolenek. Výnosy jednotlivých států pak budou muset být nově ze 100 % použity na klimatické účely.
Ačkoliv lze některé výše uvedené výsledky trialogových jednání považovat za pozitivní, průmysl a jeho nastartované dekarbonizační úsilí bude čelit obrovskému riziku v podobě pravidel pro přidělování bezplatných povolenek. Připomeňme, že bezplatná alokace má z hlediska průmyslu dvě zásadní a navzájem provázané úlohy: 1) chránit, tj. snížit náklady evropských výrobců za povolenky a udržet tak jejich konkurenceschopnost na světovém trhu (výrobci ze třetích zemí podobné náklady nenesou), a 2) motivovat, tj. podpořit přibližování emisí v daném zařízení k tzv. referenční hodnotě (benchmarku) odvozené od náročnosti „nejlepších“, tj. nejméně emitujících zařízení. Výrobci s vyšší emisní intenzitou jsou tak nuceni k investicím do snižování emisí skleníkových plynů.
Výsledek revize směrnice EU ETS a zavedení CBAM povede k dramatickému snižování bezplatné alokace, a to již od roku 2026. Na většinu zařízení totiž významným způsobem dopadne změna hranic benchmarků v rámci EU ETS, které zahrnou např. alternativnější způsoby výroby či zohlední širší používání biomasy. To může způsobit okamžitý propad hodnoty benchmarku platného v období do roku 2020 až o 50 %. I emisně velmi efektivním zařízením se tak rázem může zkrátit alokace na polovinu. Výjimku v tomto ohledu dostal do roku 2030 alespoň tekutý kov (převažující emise z výroby oceli).
Do hry navíc vstupuje CBAM, tedy systém zpoplatnění emisí dovážených ve vybraných produktech ze třetích zemí do EU. Jeho smyslem je narovnat podmínky mezi evropskými výrobci a výrobci ze třetích zemí a motivovat je k dekarbonizaci.
Po nástroji jako je CBAM průmysl v EU dlouhodobě volal, avšak od počátku požadoval zachování úrovně benchmarkové alokace, a to alespoň do doby, než bude jasně prokázána účinnost CBAM, a než většina zařízení v EU dokáže významněji snížit emise (spíše po roku 2030). Česká pozice toto reflektovala, nicméně finální kompromis bohužel požadavky průmyslu ignoruje. Vyhrála naopak zavádějící argumentace nekompatibilitou koexistence volné alokace a CBAM s pravidly WHO a údajná hrozba nízké motivovanosti evropských firem ke snižování emisí. Výsledkem je, že nevyzkoušený CBAM velmi rychle zcela „nahradí“ povolenky zdarma. Snižování alokace v případě výrob spadajících pod CBAM (v ocelářství jde o většinu kategorií výrobků a některé výrobní vstupy) začne od roku 2026, přičemž již v roce 2030 půjde o polovinu bezplatné alokace a v roce 2034 už nebudou přiděleny žádné povolenky. Vyhodnotit se má dále možnost nahradit kompenzací nepřímých nákladů EU ETS před rokem 2030.
Od začátku průmysl poukazoval na zásadní rizika a možnosti obcházení CBAM ze strany třetích zemí:
- Výrobci ve třetích zemích, kteří do EU vyváží jednotky procent celkové výroby, zaplatí pouze za emise v těchto produktech dovážených do EU. Náklady za CBAM si tak jednoduše rozloží na veškerou výrobu, zatímco výrobce v EU bude platit za veškeré emise z veškeré výroby. Bude tak značně znevýhodněn.
- Výrobci ve třetích zemích začnou do EU vyvážet výrobky ze své ekologicky čistší výroby, aby se vyhnuli vysokým poplatkům za CBAM, přičemž produkty své „špinavější“ části výroby budou dále prodávat na domácím či světovém trhu. Motivační efekt CBAM ke snižování emisí na straně dovozce tak může přijít vniveč.
- Výrobci ve třetích zemích nesmí mít možnost zvolit, zda pro vykázání emisí použijí reálné emise či implicitní hodnoty podle toho, co je pro ně výhodnější.
Ačkoliv se takové a další praktiky mají dle nových pravidel sledovat a později případně legislativně řešit, zůstává faktem, že se bezplatná alokace začne snižovat již v době, kdy podobná rizika vyřešená nejsou. Politický tlak na zavedení CBAM za každou cenu zvítězila nad racionálním uvažováním. Uvidíme, jak tento pokus na evropském průmyslu dopadne.
Dodejme, že alokace povolenek zdarma může být zařízením v EU plošně krácena i z důvodu celkového nedostatku bezplatných povolenek v systému EU ETS, což je ve světle schváleného posílení odběru povolenek pravděpodobný scénář. Vedle toho jednotlivým zařízením hrozí redukce bezplatného přídělu o dalších 20 %, pokud neplní doporučení energického auditu nebo pokud emisně nejnáročnější zařízení nenaplní vlastní transformační plány, které se budou povinně předkládat.
V této souvislosti je důležité zmínit, že řada firem dokáže z objektivních důvodů do roku 2030 realizovat dekarbonizační opatření jen na některých zařízeních, zatímco zbytek výroby bude nadále záviset na dosavadních technologiích. Takové firmy tedy budou platit vysoké částky za povolenky a další náklady související se zpřísňující se evropskou environmentální legislativou. To představuje velkou konkurenční nevýhodu oproti firmám ze třetích zemí.
Co to pro evropský průmysl v kostce znamená? Bude více prostředků na investice, ale rychlý pokles bezplatné alokace povolenek a její postupné nahrazení nevyzkoušeným a rizikovým CBAM oslabí v kombinaci s rostoucí cenou povolenky konkurenceschopnost evropských firem. Riziko přesunu výroby mimo EU tedy existuje, což by vzhledem k většinou vyšší emisní intenzitě ve třetích zemích bylo z pohledu dekarbonizace a ochrany klimatu zcela kontraproduktivní. Otázkou zůstává, zda budou evropští firemní zákazníci a spotřebitelé ochotní kupovat třeba dvakrát dražší evropskou ocel.
